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サーチ・ナウ

2009.08.10 行政刷新会議の政策見直しの可能性〜カナダの教訓

1　はじめに
　7月に公表された民主党のマニフェスト・政策集(注1)は、とかく政策実施のための財源について説明不足であると批判されている。この点について民主党は、国の総予算207兆円を全面的に組み替えし、無駄遣いや不要不急な事業を廃止・縮小することで、9.1兆円の財源を捻出すると説明している。
　その達成手段の1つとして期待される『行政刷新会議（仮称）』では、各省庁に対して情報提供を求める強い権限を背景に、政府の全ての政策・支出を、現場での調査や外部からの意見等を踏まえて検証し、国・自治体・民間のそれぞれが果たすべき役割の分担も視野に入れて、集中的に見直すとしている。この構想自体は、2005年9月に行われた前回の衆院選における民主党マニフェスト(注2)にも掲げられているのだが、例年のこの時期であればまさに来年度の予算要求作業に奔走しているであろう各省庁も、政権交代が現実味を帯びていることもあって、大いに注目しているところであろう。
　実は、今から遡ること15年前、政権交代を果たした新政府が「全ての政策・支出を集中的に見直す」ことで多くの無駄を排除、破綻寸前であった国家財政の再建・健全化を実際に成し遂げた国がある。1990年代半ばのカナダでの出来事である。ここでは、カナダ連邦政府が1994年から95年にかけて行った『プログラム・レビュー（program review）』の取組を紹介しつつ、仮に民主党政権が成立した際に、どのような形で既存の政策・支出の見直しが進められるのか、進められるべきなのかを予想する。

2　カナダの経験(注3)
＜取組内容＞
　1993年10月の総選挙で進歩保守党から政権を奪取した自由党のクレティエン政権は、深刻視されていた財政赤字（対GDP比5.9％）に着任早々真っ向から対処することが要請された。新政権は、既に選挙の時から、1996/97年度までに財政赤字を対GDP比3％以内に縮小するとの政権公約を掲げていたのである。
　新政権は、厳しい予算制約下で横一律（across-the-board）の予算削減を行うことはもはや有効な手立てとはならないと考えた。むしろ、個別・特定のプログラムに焦点を当てて、それらそれぞれについて予算を削減していく方法を採用すべきであるとの観点から、94年2月に「プログラム・レビュー」という新しい取組を行うことを発表した。
　プログラム・レビューの考えについて、当時の財務大臣（後に首相となるマーティン）は「優先順位の低いプログラムを廃止もしくは縮小し、そこで浮いた資源を、優先順位の高いプログラム、連邦政府こそが最善のサービスを提供できうる分野に直接投じるべく、各省庁の全ての政策・支出をあらゆる観点から見直す」ものと説明した。当時の連邦政府総支出1,600億加ドルのうち、義務的経費等を除いた全ての政策的経費500億加ドルがその見直しの対象となった。
　プログラム・レビューの見直し基準は6項目によって構成されている（担当大臣の名前をとり「マッセ大臣の6つの基準」と呼ばれた）。それぞれの項目はあくまで抽象的な概念・表現ではあるものの、それぞれの判断・思考プロセスがフローチャート式で提示されており、このフローに従って個々の既存プログラムをシステマティックに検証していくアプローチを取る。基準を大別すると、(1)行政関与の必要性・妥当性（＝なぜ施策を行うか）を問う1・2番目の基準、(2)主体間での役割分担可能性（＝誰が施策を行うか）を問う3・4番目の基準、(3)効率的実施のための改善可能性（＝どのように施策を行うか）を問う5・6番目の基準で構成されている。それぞれの基準について明確な論拠をもって回答し得ないプログラムは、廃止もしくは縮小されることとなる。

＜取組経緯＞
　見直し作業は、例年の予算編成サイクル（2月に政府案を作成して議会提出）と歩調を合わせて1年タームで実施された。政権交代直後の94年（＝1995/96年度予算編成過程）に1回目の見直し、その翌95年（＝1996/97年度予算編成過程）に2回目の見直しがなされている。1回目の見直しの際のスケジュールは以下のとおりである。
　　1994年2月　プログラム・レビュー開始の発表
　　　　春　　プログラム・レビュー事務局の創設（枢密院事務局内）
　　　　　　　プログラム・レビューの見直し基準の公表
　　　　　　　各省庁による自己レビューの実施
　　　　　　　各省庁への特定の支出削減目標の提示
　　　　夏　　各省庁による自己レビューの再実施
　　　　秋　　各省庁が実施した自己レビュー結果の精査
　　　　　　　　　―財務省と財務委員会事務局による精査
　　　　　　　　　―次官級委員会による精査
　　　　　　　　　―閣僚級委員会による精査
　　1995年2月　内閣による承認。1995/96年度予算案に盛り込み議会に提出。

　当初、各省庁に対して、6項目の見直し基準に基づき自己レビューを行うよう要請したものの、その結果出てきた各省庁の当初案では大きな支出削減には結びつかなかった。そこで、財務省が財務委員会事務局（Treasury Board Secretariat）の支援を受けつつ、それぞれの省庁に対して『支出削減目標』を提示し、それが閣議で承認されることとなった。
　この『支出削減目標』は、1995/96年度から3か年で達成すべき目標であり、その削減率は5%〜70％と省庁によって差がある形で提示された。支出削減目標の算定にあたっては、財務省や財務委員会事務局という査定当局や行革関連機関が何年もかけて収集してきた個々の既存プログラムに関する情報・知恵のストックが有効に活用された。というのも、これらの機関は従前から各省庁との間で支出削減の芽となりうる既存プログラムの査定・折衝を行ってきており、結果的にその時点では減額・廃止等に結びつかなかったものについても、将来の支出削減のためのオプション集（inventory of expenditure reduction options）として維持・更新し続けてきたのである。

　こうした省庁別の支出削減目標が閣議承認された後は、目標達成の責任は各省庁を統括するそれぞれの担当大臣が担うこととされた。そして、見直しの具体的な作業は省庁に委ねられ、省庁では個々の既存プログラムについて再度プログラム・レビューを行うこととなった。さらに各省庁は、支出削減目標を向こう3か年の中長期スパンでどのようにして達成するのかを詳細に示す正式な業務計画（business plan）の提出も求められた。こうして各省庁から提出された自己レビュー結果は、(1)財務省及び財務委員会事務局、(2)次官級（副大臣格）委員会、(3)閣僚級（大臣格）委員会、のそれぞれのレベルで精査され、内容が非現実的であったり不適切であったりした場合、しばしば担当大臣に対して差し戻し、再検討を促したとされている。そして1995年1月中旬には全省庁の案を束ねて内閣として承認、予算案に反映する形で2月に議会に提出された。
　これらにより、3か年で連邦政府予算を100億加ドル減少させる見込みが財務大臣により示されている。事実、多くの省庁ではこの間に支出額が20％以上削減され、1996/97年度には財政赤字が対GDP比1.1％に圧縮、政権としての目標（3%以内）を達成した。さらに、翌1997/98年度には単年度での財政黒字を実現している。その他の効果としては以下が報告されている。

　さらにその後、プログラム・レビューの考え方を制度としてビルトインし、恒常的な取組としていくべく、以下のような手当てがなされている。
　○95年　支出管理システム（EMS）導入

• 年次の予算編成において歳出の見直しを恒常化させ、限られた予算を有効に配分するため、省庁別業績計画の活用を予算編成プロセスに明確に位置付け。
  　　　−新規プログラム、既存プログラムの予算増額は、優先度の低い既存プログラムの予算の再配分によって対応するルールを明確化
  　　　−プログラム・業務を戦略的に見直すための省庁別業務計画（departmental Business Plans）の作成義務付け　　／等

• 予算書の一部を構成する文書として以下の報告書を作成して議会に報告
  　　　―業績計画・優先事項説明書（Reports on Plans and Priorities：RPP）＝向こう3か年を視野に入れた政策方針、戦略アウトカム、施策の優先順位、成果を明らかにし、当該年度の予算を通じて達成する目標を議会、国民に説明するもの。
  　　　−業績報告書（Departmental Performance Reports：DPR）＝上記業績計画・優先事項説明書で明示した戦略アウトカムに関して、達成状況、課題、次年度以降の方針を報告するもの。3月時点では暫定値を使用、10月に決算値で再報告。

＜取組の評価＞
　カナダマネジメント開発センターがまとめた報告(注4)では、プログラム・レビューの取組が成功した理由として以下の点を挙げている。

• 自由党が1996/97年度までに財政赤字を対GDP比3％以内に縮小するという選挙公約を掲げ、最初の所信演説時にも公約を実現すると強く約束したこと。
  
• 財務大臣とプログラム・レビュー担当大臣が、首相の支持を得つつ、従来の「焼き畑式（slash and burn）」支出削減手法を超えて、本来取り組まなければならない支出削減のための取組と同時に、より広範な形で既存施策の全面的見直しに取り組んだこと。
  
• プログラム・レビューを管理するための次官級委員会、閣僚級委員会の創設と活用。
  
• 決定事項を実行に移すまで3か年という期間を設定したこと。従来の支出削減の取組ではせいぜい1か月で片を付けることが要請されてきたため、省庁側は効率性の低い事業を削減するというよりは、（支出削減という）結果がすぐ出る事業を削減しがちであった。より長期的視野での検討を可能にし、かつ、政治的にアンタッチャブルなテーマについても取り組みうるという意識を醸成。
  
• 公共サービスを担う各機関の上位レベルの主要関係者間で、協力関係を構築していこうという機運が高まったこと。
  
• 国民の財政赤字に対する意識が変わってきたこと。
  

　他方で、カナダ会計検査院がまとめた報告(注5)では、以下のような問題点が生じたと指摘されている。

• 各省庁による事実上の検討期間（支出削減目標が提示されてから自己レビュー結果を提出するまで）が4か月と極めて短期間であった。そのため、支出削減による潜在的影響を詳細に分析する余裕がなかった。
  
• 検討時点での仮説の置き方、利用可能な情報が、査定当局側と各省庁側とで異なるため、予算削減や目標設定のベースとなる数値を巡る議論がしばしば起きた。
  
• 省庁横断的な問題についての削減可能性について検討する、もしくはその削減責任を負う省庁が存在しなかったこともあり、一部の問題はそのまま放置された。
  
• 1回目の見直しの結果取り組まれることとなった具体的取組が開始された直後に2回目の見直しを行うというアナウンスがなされたこともあり、省庁側の取組にネガティブなインパクトを与えた（2回目の見直しでは、新規プログラムのための予算を捻出するため、一律3.5％削減という形で画一的支出削減目標が定められた）。
  

3　我が国への教訓
　1990年代のカナダにおける、全ての既存政策・支出の集中的な見直しの事例は、我が国にとっても大いに参考にしうる。以下、カナダの経験から得られる我が国への教訓について列挙する。

■見直しに取り組む目的意識の共有
　カナダの場合、財政赤字が過去最大規模にまで拡大しており、早急な対応が必要であるという認識の下、政治主導で取組が開始され、全ての省庁・全ての政策分野において聖域のない見直しが行われた。こうした抜本的な見直しは、政権と省庁との間にしがらみの発生していない政権交代直後だからこそ可能だったとも言える。しかしその根底には、巨額の財政赤字を何とかして解消しなければならないとする政権・省庁・国民それぞれの思いが存在したと考える。
　我が国ではどうだろうか。政権側は、どの程度の真剣さをもって見直し作業に着手するのか。それに対して省庁側は、どの程度の誠実さをもって対応するのか。また、これらの取組について、国民側はどの程度理解を示し、シンパシーを感じるのか。取組の成否は、これらに大きく依存するものと考える。

■政権による挑戦的な目標、省庁による具体的な手段
　省庁側から提出された予算要求の内容を査定当局が個別に一件査定する予算査定、また、行革推進機関が各省庁に対して何かタマ＝人身御供を出してほしいと募る行革の取組では、ドラスティックな予算削減はなかなか望めない。カナダの事例では、(1)新政権が予算削減方針の総枠を示しつつ、それぞれの省庁別に異なる支出削減目標を設定するとともに、(2)具体の実現方策については省庁側に自ら考えさせ、3か年でそれを実行に移させるべく業務計画を策定させるスタイルを取った。前者(1)が存在することで、それぞれの省庁が本気で考える環境やインセンティブを生み出し、後者(2)が存在することで、これまで想定・実施できなかったような革新的なアイディア――カナダではこの時期に、官民連携の推進、利用者負担原則の徹底、外部委託の積的活用、サービスエージェンシーの設立等が進められた――が産まれる結果につながったと言える。
　我が国ではどうだろうか。政治主導の名の下で、厳し目の目標・方向性を示すだけ、もしくは個別特定の××政策は無駄だから廃止せよと批判・指示するだけが、政権側の役割ではないはずだ。省庁側が自ら自分たちの問題として捉え、自律的に改善に取り組んでいけるような環境を整備することも、政権側の重要な役割であると考える。

■各大臣の主体的コミットメント
　上記の「政権による目標−省庁による手段」を実現するためには、政権と省庁の間をつなぐこととなる省庁担当大臣が極めて重要な役割を担うこととなる。カナダの事例では、閣議承認された省庁別の支出削減目標を達成する責任はそれぞれの省庁担当大臣が有することとなり、各省庁においてどれだけ予算削減を実現できるかが、大臣の評価基準となった。他方、各省庁が行った自己レビュー結果を次官級委員会や閣僚級委員会において精査した結果、何らかの問題があった場合には、その省庁を統括する立場にある担当大臣に対して直接やり直しを指示し、組織を統括する者としての責任を明確化したという。その意味において、各省庁担当大臣は、政権を構成する一員としての役割と、担当省庁の経営者としての役割の双方を、どちらかに偏ることなく果たすこととなったのである。
　我が国ではどうだろうか。民主党は、政治主導での政策立案・調整・決定を可能とすべく、国会議員約100人を大臣・副大臣・政務官・大臣補佐官等として各省庁に送り込むとしている。しかし、送り込むことや、その数の多さが重要なのではなくて、自ら政権を構成する一員であり、かつ担当省庁の経営者である、との自覚を持った国会議員が、主体的にコミットメントすることそのものが重要なのではないかと考える。

■査定当局、行革関連機関、検査・評価機関の知恵・情報を結集
　それぞれの省庁にとって、そのままの対応では実現が困難であるものの、ある程度真剣に取り組めば実現可能であるレベルの支出削減目標を設定するためには、それぞれの省庁の所掌している個別施策の内容、及びそれぞれの改善余地について、あらかじめ把握・理解しておくことが重要であると言える。カナダの事例では、省庁別の支出削減目標を算定するにあたり、財務省と財務委員会事務局とが緊密に連携して知恵・情報を結集、新政権の要請に応えた。また、その後にこうした支出削減の取組を恒常的・自律的なものにしていくための制度設計においても、両機関が果たした役割は大きい。
　我が国ではどうだろうか。査定当局としての財務省主計局・総務省行政管理局・人事院、行政改革推進本部事務局その他の各種行革関連機関、検査・評価機関としての会計検査院・総務省行政評価局は、それぞれの所掌範囲内で、支出削減につながりうる様々な情報・知恵をこれまで収集し蓄積してきているはずである。従来の取組の延長線上で、一本釣り・狙い撃ちで「焼き畑式」に財源を捻出したいのであれば、新政権と予算査定当局との間の協議で話は解決する。そうではなくて、当初の目的通り、全ての政策・全ての支出を集中的に見直すこと、それによって真に無駄のない政府を実現することを目指すのであれば、政府部内にちらばる広範な知恵・情報を一度結集させ、既存の政策・支出の『全て』に網を掛ける形で見直しを行うべきであると考える。
　なおその際には、各省庁の担っている全ての仕事の内容を網羅的に整理した「事務事業・業務台帳」のようなもの(注6)が必要となるものと考える。これによって、金銭的支出に直接ひもづいている（比較的見えやすい）予算事業のみならず、事務手続や規制執行等、行政が払っている手間・人件費・スタッフ数もカバーすることが狙いであり、この台帳を基にして、どこの改革・どこの削減が可能なのかを、利害関係者間で見える化・共有化することが重要であると考える。

■見直しは1回で。その後は恒常的・自律的取組となるよう制度化
　カナダの例を見るに及ばず、全ての政策・支出を全面的に見直すことによって一定程度の無駄を捻出できるのは1回限り、せいぜい数年に1回程度である。大規模な見直し作業を繰り返し行うことは、作業そのものの費用対効果が低いのみならず、それによって現場のインセンティブを減退させる危険性が高い。むしろ、1度大規模な見直しを行った後は、通常の予算編成プロセスの中で、既存政策と新規政策とをいかにバランスさせつつ、変化する社会情勢に応じて施策をランニングで見直していくかという、恒常的かつ自律的な運用のための制度設計が必要となると考える。
　我が国ではどうだろうか。自民党も民主党もマニフェストで無駄撲滅に向けた取組の説明は行っているし、実際に自民党は2008年8月から、民主党も2009年4月から、それぞれ事業仕分けに取り組んでいるものの、なぜか双方とも「その後」の議論が欠けている。今後、予算編成プロセスをどのような形で見直していくのか、早急に考える必要があると考える。

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