「移民政策はとらない」発言にみえるズレと求められる論点の整理

2016/04/06
経済政策部 兼 外国人活躍推進室 研究員 加藤 真

本稿は、「日本は移民政策はとらない」という政治家の発言を素材にして、その発言内容が、現在までの国際的な移民の潮流や、移民政策の範疇とずれていることを示し、多様化する外国人に関する議論の論点を整理することを目的としている(注1)

外国人労働者の受け入れを議論する特命委員会の立ち上げ

外国人労働者や移民に関する議論が活発化している。2016年3月には、自民党内に「労働力の確保に関する特命委員会」が立ち上がり、外国人労働者の受け入れに関する議論が開始された。4月までに提言をとりまとめる予定という。

外国人労働者の受け入れ拡大に関しては、保守系議員の反発が強い「移民政策」に議論が及ぶことへの危惧から、3月15日の初会合時には、自民党政調会長の稲田朋美議員より、「日本は移民政策はとらない」と明言があった上で、議論が開始されたと報道されている(注2)

以下では、この外国人労働者の受け入れを検討する場における「移民政策はとらない」という発言について、議論を進めたい。

「移民政策はとらない」発言にみえるズレ

「日本は移民政策はとらない」という発言は、「外国人のうち『いわゆる単純労働者(注3)』とされる層の人々を、永住を前提として受け入れる政策はとらない」といった趣旨であると推測されるが、そもそも、これだけをもって「移民政策」とするのは、これまでの国際的な移民の潮流や、移民政策として捉えるべき範疇と齟齬があると考える。以下では、主に2点の「ズレ」としてまとめたい。

① 移民はホスト国の思惑通りにはコントロールできない

第一は、外国人の出入国管理の考え方のズレである。「移民政策はとらない」という発言には、移住者の定住・永住化は想定せず、在留期間を定めた「時限的な受け入れ」を行い、「期限がくれば出国させることができる」という暗黙の前提があると推察される。

だが、移民研究の第一人者であるカースルズとミラー(Castles & Miller 2009=2011)は、21世紀の国際社会では、外国人の受け入れ国での外国人永住者の増加は不可避的であり、政府が外国人労働者を受け入れる政策を行うのであれば、受け入れた外国人労働者の中に永住する者がいることを最初から想定した政策が必要だと指摘している。

事実、20世紀末から21世紀にかけて、先進国を中心に入国管理を厳格化させ、「望まれない」移民の流入を阻止するための最新テクノロジーが国境管理に導入されてきたにも関わらず(森・エレン 2014)、他国で定住する人口は、1990年時点の約1.55億人から、2010年には2億人を超えるまでに増加している(UN 2011)。

こうした国際的な潮流に合致する傾向はわが国でもみられる。わが国では、永住化政策を行ったわけでもないのに、在留資格の「永住者」と「特別永住者」(注4)を足した人数は、1996年以降一貫して増加しており、2015年末には104万人を超え、在留外国人全体の半数近くを占める勢いである(法務省 2016)。この増加傾向は、「特別永住者」の継続的な減少、および、リーマンショックや東日本大震災に起因する在留外国人の全体数の減少があったにも関わらず続いている。

また、一度受け入れた外国人の定住・永住化について、アメリカ―メキシコ間における移民政策の事例は示唆に富んでいる。アメリカでは、第二次世界大戦期の労働力不足からメキシコへの門戸を開放したが、その後、厳重な国境管理とメキシコ人移民の締め出しに転じた。だが、すでにアメリカには彼らを労働力として頼る構造ができており、加えて、国境管理が厳重になることで、メキシコ人移民には、一度帰国したらアメリカへの再入国は難しくなるという判断を促し、結果的に、アメリカ国内でのメキシコ人移民の滞在長期化や家族の呼び寄せが誘発され、移民人口は減少どころか増加するという意図せざる結果を招いた(Durand & Massey 2004)。

以上のデータや事例は、移民はホスト国の思惑通りに都合良くコントロールできるわけではないことを示している。わが国で、外国人の受け入れを検討するのであれば、たとえ当初は永住を前提としていなくても、受け入れ後の処遇等について、在留期間の延長手続き要件や、在留期間が長く認められる在留資格への変更許可要件なども視野に入れることが求められる。

② 移民政策は「入り口の議論」(出入国管理政策)だけではない

第二は、移民政策として捉えるべき範疇・スコープとのズレである。これまで、移民や人の国際移動に関する研究では、移民政策を構成する主要な要素として、外国人の受け入れに関する「入り口の議論」=出入国管理政策(immigration control policy)のみならず、「受け入れ後の議論」=社会統合政策(migrant integration policy)も含めて、移民政策と位置づけられてきた。

なお、社会統合政策とは、移住者の受け入れ社会への「同化」ではなく、外国人の権利の保障と義務の履行を促進し、文化の多様性を維持しつつ、同じ地域社会の構成員としての責任を分担することを目指す政策である(井口 2015)。

外国人への社会統合政策の実施状況をポイント化した「移民統合政策指標(MIPEX:Migrant Integration Policy Index)」の国際比較(2014年)をみると、わが国は38カ国中27位と低位に止まっている。教育分野・反差別分野の値が顕著に低く、特に反差別分野は、38カ国中37位と大きな課題が生じている状況である(MPG 2015)。同資料では、人種・民族差別の撲滅に関する法制度が未整備であることが指摘されている。

わが国の在留外国人数は、2015年末で約223万人と過去最高を記録し、外国人の社会統合政策はこれまで以上に必要に迫られている。だが、現在の政策動向を概観すると、外国人労働者の受け入れに関する「入り口の議論」(出入国管理政策)が中心であり、受け入れ後の社会統合政策は、外国人住民を多く抱える自治体が取り組む程度に留まっているのが実態である。

「ズレ」の背景 ― 増加するわが国の在留外国人と多様化する論点

上述したような「ズレ」の背景には、グローバル化の進展等により、わが国に入国・在留する外国人の国籍や属性が多様化することで、対応が求められる事案が多岐に亘っており、議論すべき論点が十分に整理されていないことに一因があると考える。

そもそも、わが国では、戦後長らく、在留外国人の9割以上が韓国・朝鮮籍で占められ、出入国外国人も少なく、外国人に関する議論≒在日コリアンの処遇に関する議論であり、単純な構造であった(注5)。その後、出入国管理及び難民認定法の改正等を通して、日系人の受け入れ開始(1990年)、技能実習制度の開始(1993年)、留学生30万人計画の発表(2008年)、EPAに基づく看護師・介護福祉士候補者の受け入れ開始(2008年)、第3国定住難民プログラムの始動(2010年)、高度人材ポイント制の導入(2012年)など、少しずつ、だが着実に門戸を開放してきた。

その結果、昨年2015年には、在留外国人数:約223万人(法務省 2016)、外国人労働者数:約91万人(厚生労働省 2016)に達しており、いずれも統計を取り始めて以降、過去最高を記録している(図表1参照)。在留外国人の出身国籍をみても、つい30年前まで、韓国・朝鮮籍が大半を占めていたものの、現在は190ヵ国以上とほとんど全世界に亘っている。

加えて、受け入れた本人だけでなく、家族を呼び寄せたり、世代更新(二世・三世・四世化)がなされることで、参政権付与の問題や日本語教育の問題など、検討すべき事項が多様化してきた。さらに、アジア諸国との間では、過去の歴史を考慮することが求められる場合も少なくない。

図表1 国籍別在留外国人数 推移

図表1 国籍別在留外国人数 推移

外国人に関する議論の論点の整理

以上より、外国人や移民に関する議論にあたっては、論点を丁寧に整理することが必要であるといえる。2014年2月の衆議院予算委員会にて、安倍総理大臣も、外国人の受け入れについて「国民的議論を経たうえで、多様な角度から検討していく必要がある」と述べているとおり、建設的な議論を行うためにも、「多様な角度」から論点を整理し、議論の枠組み(全体像)を示す意義は大きい。そこで、以下の図表2では、外国人に関する議論の対象・内容別の整理を行った(注6)

図表2 外国人に関する議論の対象・内容別の整理

図表2 外国人に関する議論の対象・内容別の整理

(資料)明石(2010)等を参照し、三菱UFJリサーチ&コンサルティング作成

まず、前述のとおり、「①今後の受け入れに関する議論(出入国管理に関する議論)」なのか、「②すでにわが国で生活・就労している人に関する議論(社会統合に関する議論)」なのか分類が必要である。

①の「今後の受け入れに関する議論」は、対象別に、外国人労働者(専門的・技術的分野の労働者なのか否かに分岐)、外国人留学生(大学等に通う留学生か日本語学校に通う留学生かに分岐)、難民、インバウンドなど短期滞在者に分けて考えなければならない。

その上で、それぞれの対象について論点がある。例として、外国人労働者に着目すると、現在、国家戦略特区を活用した介護人材や家事支援人材等の受け入れが検討されているが、受け入れる人材の国籍、規模、期間に制限をかけるのか、当初から永住を想定するのか、受け入れに伴う経済的・社会的インパクトとしてどのような期待や懸念があるのかなど、一言で「外国人の受け入れ」といっても、複数の点について検討が求められる。

②の「すでにわが国で生活・就労している人に関する議論」については、先行研究によれば、付与された在留資格によって、公共サービスの享受の可否などに差異が生じており、「外国人相互間の壁」があることが指摘されてきた(関2011)。そのため、今後の検討にあたっては、「壁」自体の撤廃や引き下げを目指しつつ、実態に応じて、特別永住者(大部分が在日コリアン)、身分又は地位に基づく在留資格による在留者(永住者やその配偶者、日系人など)、専門的・技術的分野の在留資格による在留者(企業内ホワイトカラーなど)、在留資格「特定活動」による在留者(EPAに基づく看護師・介護福祉士候補者など)、外国人技能実習生、外国人留学生、非正規滞在者、それぞれの置かれた状況や特徴を踏まえた議論が必要となる。

②で論点となるテーマは、(1)法的地位・諸権利、(2)教育・生活支援や多文化共生、(3)ダイバーシティの3つの軸に分類できると考えられる。

具体例として、日系人に着目すれば、(1)法的地位・諸権利は、永住許可や国籍取得の要件や、国民健康保険の加入資格や生活保護の受給資格の付与など、他の在留資格者とも横並びで検討するべきものが多い。(2)教育・生活支援や多文化共生については、特に日系人住民が多い地域で、彼らの子どもの教育に関して、不就学問題や低い進学率などが従来から指摘されており(宮島・太田 2005など)、教育機会の提供や就学支援のあり方、教育機関や地域における支援体制について検討が続けられている。(3)ダイバーシティに関しては、大学等に通う外国人留学生を高度外国人材の卵と見なし、彼らを日本企業にいかに取り込むかが議論されがちだが、わが国と外国の双方にルーツをもち、外国とのネットワークを有する日系人こそ高度外国人材として着目する意義があり、更なる活用に向けた検討をするべきという提案もある(佐藤 2015)。

前述のとおり、社会統合政策の実行が遅れているわが国においては、例として挙げた日系人に限らず、(1)法的地位・諸権利、(2)教育・生活支援や多文化共生、(3)ダイバーシティといった軸を基に論点を整理した上で、外国人住民を多く抱える自治体任せではない、国レベルでの一体的な取り組みが求められる。

本稿では、①と②を分けた議論が必要だとしているが、本来、①と②は外国人の受け入れからその後の国内での生活・就労という点で連続的なものであり、外国人に関する議論の両輪であることはいうまでもない。

例えば、国内の一部の大学が、英語のみで履修可能なコースを設けて、外国人留学生の受け入れの促進を図っている一方で、そこで学位を取得した外国人留学生は、日本語能力が不十分であることや、日本人や日本社会との接点が少なく、大学卒業後の日本企業への就職が不利になるケースが報告されている(新日本有限責任監査法人 2015)。こうした事例を踏まえれば、①と②について、担当省庁間や関連機関(教育機関・企業等)間を超えて、連続的な視点を持って検討することが必要である。

以上、試論ではあるが、外国人に関わる議論の際には、(1)論点が多様化しているため、その対象や内容を整理した上で、具体的な議論や取り組みを行うこと、(2)受け入れ(出入国管理政策)からその後(社会統合政策)まで連続的に検討することの2点が重要といえる。加えて、外国人や移民に対する議論は、時に情緒的な性質を帯びることから、国内外のデータや移民に関わる国際的な潮流、他国の経験等に基づいて議論を進めることも重要である。

<参考文献>
明石純一, 2010, 『入国管理政策――「1990年体制」の成立と展開』ナカニシヤ出版.
Durond, J., & D. S. Massay, 2004, Crossing the Border――Research from the Mexican Migration Project, Russel Sage Foundation.
S. Castles & M.J. Miller, 2009, THE AGE OF MIGRATION――International Population Movements in the Modern World 4TH EDITION, Palgrave Macmillan.(=2011, 関根政美・関根薫監訳『国際移民の時代[第4版]』名古屋大学出版会.)
法務省, 2016, 「平成27年末現在における在留外国人数について(確定値)」.
井口泰, 2015, 「東アジア経済統合下の外国人労働者受入れ政策」社会政策学会編『社会政策』7(2): pp.9-26.
厚生労働省, 2016,「『外国人雇用状況』の届出状況まとめ(平成27年10月末現在)」.
Migration Policy Group, 2015, MIGRANT INTEGRATION POLICY INDEX 2015.(HPより取得:http://www.mipex.eu/)(最終閲覧日:2016年3月31日)
宮島喬・太田春雄編著, 2005, 『外国人の子どもと日本の教育――不就学問題と多文化共生の課題』東京大学出版会.
森千香子・エレン・バイル編著, 2014, 『国境政策のパラドクス』勁草書房.
佐藤由利子, 2015, 「韓国における頭脳獲得・環流政策と留学生政策――移民政策との関係生と日本への示唆」広島大学高等教育研究開発センター,『大学論集』第47集, pp.105-20.
関聡介, 2011, 「日本における外国人の人権をめぐる『壁』と『格差』再考」『移民政策研究』(3), pp.23-35.
新日本有限責任監査法人, 2015, 「平成26年度産業経済研究委託事業 外国人留学生の就職及び定着状況に関する調査」.
United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division, 2011, Trends in International Migrant Stock――Migrants by Age and Sex.

(注1)本稿では、移民の定義を「通常の居住地以外の国に移動し、少なくとも12ヵ月間当該国に居住する人」(国際連合の定義)に準じつつ広い意味で用いる。ただし、「移民政策」または「移民政策はとらない」という表記のときの意味は本文で別途記載している。また、その国籍が問題となる場合は、外国人という表記を用いている。
(注2)産経ニュース「自民党内で外国人労働者受け入れ議論開始、移民懸念し紆余曲折も(2016年3月15日付)」(http://www.sankei.com/politics/news/160315/plt1603150057-n1.html)(最終閲覧日:2016年3月31日)。同様に、2016年1月28日の参議院本会議において、安倍総理大臣も、「いわゆる移民政策をとることは全く考えていない」と述べている。
(注3)日本政府は、1988年「第6次雇用対策基本計画」にて、「いわゆる単純労働者」という呼称を用いつつ、彼らの受け入れについて、「我が国の経済や社会に及ぼす影響等にもかんがみ、十分慎重に対応する」としており、こうした姿勢は今日まで継続している。
(注4)正確には「特別永住者」は在留資格ではないが、「日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法」に規定され、永住者と同様、活動の制限はなく、在留期間も定められていない。
(注5)在日コリアンに関する問題が単純であったという趣旨ではない。あくまで外国人に関する国内の議論の構造についてである。
(注6)図表2の分類は現時点の議論の概観から整理したものであり、今後も対象や論点の追加・詳細な分割等は大いにあり得るものである。
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