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防災・減災対策を考えなおすシリーズ Ⅳ 住まいの被害編

災害が襲うとき ~住まいの被害(住家の被害認定)と支援・制度のあり方を考える~

2020/08/13
防災・リスクマネジメント研究室 公共経営・地域政策部 副主任研究員 国友 美千留、主任研究員 中井 浩司

本稿では、内閣府からの委託調査を通じて当社が長きにわたり従事している「住家の被害認定」制度の直近の改正ポイントを概観しながら、災害多発時代の公的支援のあり方と被害認定制度の今後について展望する。

住まいが災害の被害を受けたら・・・被災者支援と「住家の被害認定」の関係

地震・水害・台風災害などの災害が発生し、住まいが被害を受けたらどうなるか。
「被災者生活再建支援法1」が適用されると、「住宅の被害程度」+「住宅の再建方法」の組み合わせによって最大で300万円が支給される2。この「住宅の被害程度」を判定するのが、表題の「住家の被害認定(以降、「被害認定」と表記)」である。被害認定基準に基づき、住宅の被害認定調査が行われ、その結果を「罹災証明書3」として交付し、証明される。
罹災証明書は、かつてはその用途が限定的であったが、昨今は民間の融資や控除、減免等、幅広い民間支援を受ける際の証明書として提出が求められる等、多様な場面で被災者支援に必要とされるようになり、「住家の被害認定」は今や多様な被災者支援の根幹を成すものとなっている。

被害認定制度の概要と制度改定のポイント

そもそも被害認定とは、災害によって被災した住家の被害の程度を認定するもので、「柱」「外壁」「屋根」など住宅を構成するパーツ別に算出する経済的被害が住家全体に占める割合(=「損害割合」)に応じて、災害によって住家が受けた被害を、被害の割合別に「全壊」「大規模半壊」「半壊」「準半壊」「準半壊に至らない(一部損壊)」の5区分に判定する(図表1)。
被害認定制度は、長らく「全壊」「大規模半壊」「半壊」「半壊に至らない」の4区分で運用されてきたが、相次ぐ災害により支援対象拡充の要請に応える形で「応急修理制度4」の対象が拡大され、これに対応するため、既存の判定区分に「準半壊」が追加され5区分での運用となったこと、また、判定区分の変更に付随する調査フローの見直し(水害・風害)が行われたことの2点が、令和2年3月の主な改定のポイントである。

図表1 被害認定基準の新5区分と旧区分の比較

(出典)三菱UFJリサーチ&コンサルティング作成

半壊世帯も一部支援対象へ、より一層拡充される支援対象

平成10年の被災者生活再建支援法制定以来、頻発する災害発生状況を鑑み、幾度となく支援対象拡大の声が被災者・被災団体を中心に挙がっていたが、支援対象の拡大は長らくなされてこなかった。
しかし、被災者生活再建支援金の原資となる基金を構築・運用している都道府県知事の全国組織、全国知事会は、平成30年に多様な災害が頻発したことをきっかけとして、「被災者生活再建支援制度の充実と安定を図るための提言」を取りまとめ、国に対し支援対象(半壊世帯の支援法支給対象化)の拡充を核とした要請を行った5
協議の結果、国は半壊の一部を支援法の対象とする方向で、次期国会において被災者生活再建支援法改正案の提出を予定することとしており6、長年の支援対象拡充の要請に応えるかたちとなった(図表2)。

図表2 全国知事会の要請に基づく支援拡充検討対象

(出典)三菱UFJリサーチ&コンサルティング作成

調査効率化の思わぬ弊害:被災者支援と被害認定調査のねじれの構造

他方、被害認定制度の運用面では、調査を担う被災地方公共団体の負担軽減7の観点と迅速な被災者支援を実現する観点から、住家被害を判定する被害認定調査の効率化・簡素化を継続的に実施してきた8。結果、調査迅速化のために、簡易に実施可能な「1次調査(住家の外側からだけみて簡便に判断する調査)」と、1次調査の結果を踏まえ再調査を依頼された場合に実施する「2次調査(住家の内部に立ち入り部位別に詳細に判断する調査)」で構成され、特に1次調査は、時間と人員をかけずに調査できるよう配慮された設計となっている。
具体的にみてみよう。水害による被害のうち、最も一般的な浸水被害の場合9、第1次調査の判定フローは下記のとおりとなる(図表3)。

図表3 水害による住家被害認定調査・判定フロー(第1次調査B)

(出典)内閣府「災害に係る住家の被害認定基準運用指針」(令和2年3月)

非常にシンプルでわかりやすいが、このフローでは、「全壊」と「準半壊に至らない(一部損壊)」しか判定できないことがわかる。つまり、仮に床上以上に浸水していた場合、この第1次調査では判定できず、別途第2次調査を実施することが必要となる。
1次調査は、調査効率化・簡便化され、迅速な被災者支援を行う上で非常に有用であるものの、前述の通り、調査方法や調査フローを簡便化すればするほど、判定できない区分が生じてしまう。現状、中間区分の判定は2次調査で詳細に調査することでしか対応できない状況では、今後新たに付加される区分の取扱も同様となる可能性が高い。また、区分増によって、一段上の区分に該当する可能性があるのではとの被災者感情から、再調査の要求増や2次調査の急増も懸念される。
このように、迅速な被災者支援を行うことが目的の「調査の効率化」が制度疲労を起こして簡便に判定できなくなっていること、また支援制度の拡充が被害認定調査を煩雑化・複雑化させ、被災者支援そのものの遅れにつながりかねない状況を招いていること等、支援の枠組みと調査の間にねじれの構造が生じつつある。

今後の被害認定制度の展望:災害多発時代に対応可能な柔軟な制度構築に向けた3つのステップ

今後、より一層災害が多様化・複合化し、頻発すると想定される災害多発時代において、前述したねじれを改善し被害認定制度が被災者支援に寄り添っていくために、どのような姿があるべきだろうか。
具体的には、3つのステップが必要である。3つのステップとは、① 2次調査結果の分析とエビデンスの積み上げによる1次調査の再構築と高度化② 2次調査の迅速化のための人材育成強化、そして最後に③新たな調査体系の構築である(図表4)。

図表4 被害認定制度の再構築に向けた3ステップ

(出典)三菱UFJリサーチ&コンサルティング作成

すなわち、第一段階では、まずは、外側からみて調査する1次調査で、可能な限り必要な区分に対応した調査が可能となるよう再設計が必要である。そのためには、例えば水害の場合、浸水の深さなど、外部から判別可能な被害実態が、「大規模半壊」「半壊」等のいずれの区分に該当するのかを、既存の調査結果等を詳細に分析し、エビデンスとして積み上げていくことが求められる。さらに、将来的には住宅の外側を写した写真から、被害区分を判別可能なAI技術やICT技術の活用・導入等により、人海戦術に頼らない効率化・高度化についても検討が望まれる。
第二段階では、一時的にニーズが高まると想定される2次調査への対応として、国として被害認定制度・調査に精通した人材育成のための指針を示すことが求められる。被害認定調査の最大の特徴とも言える点が、調査が必要とする人材にあり、実は、技術職等の専門職員でなくとも業務に従事可能である。この特徴は、特に災害発生時において有効で、専門職員のニーズが非常に高まる災害時に一般職員が業務を担える運用は理にかなっている。一方で、一部の自治体では準専門職として資格制度を独自に創設し、継続的な研修を通じて、専門的な知見を有する人材を常時育成するといった取組もみられ10、現状の制度は「誰でもできる」内容からはやや距離があることからも、一定の知識の高度化と継続的な技能継承を実現するための人材育成スキームの構築について方針を示す必要があるとともに、被害認定調査をコーディネート可能な人材をプールするための仕組みについても検討しておくことが望ましい。
最後に第三段階として、簡便性・迅速性を目的として設計された1次調査と、詳細に調査を行う2次調査を長期的には統合していくことが望ましい。
この3つのステップに則って制度構築を実現することで、多様化・複雑化する災害や支援ニーズにも柔軟に対応可能な制度となることを期待したい。

以上

1 被災者生活再建支援法に基づく被災者生活再建支援制度の概要や適用要件については
「被災者生活再建支援制度の概要」(内閣府ウェブサイト(http://www.bousai.go.jp/taisaku/seikatsusaiken/pdf/140612gaiyou.pdf))を参照のこと。また、被災者生活再建支援法の制定経緯や課題、適用状況等のレビューは「検証 被災者生活再建支援法」(関西学院大学災害復興制度研究所 被災者生活再建支援法効果検証研究会,2014)(http://www.fukkou.net/publications/books/20140331.html)が参考となる。
2 被災者に給付されるその他の支援金として、義援金、自治体クラウドファンディングやふるさと納税等による支援金等があり、被災者生活再建支援制度による支援金だけではなく多様化している。
3 罹災証明書については「罹災証明書の様式の統一化について」(令和2年3月30日府政防第737号内閣府政策統括官(防災担当)通知)が発出され、国としての統一様式が示された。詳細は内閣ウェブサイト(http://www.bousai.go.jp/taisaku/pdf/rasaitouitu.pdf)を参照。
4 応急修理とは、災害により住居が準半壊・半壊・大規模半壊の被害を受け、そのままでは居住できない場合に、応急的に修理することにより居住可能となる場合に自治体が修理を行う制度。なお、全壊判定となっても居住し続ける場合は応急修理の対象となる。
5 全国知事会の提言骨子は、全国知事会ウェブサイト(http://www.nga.gr.jp/data/document/heisei30/1542687290003.html
及び提言(http://www.nga.gr.jp/ikkrwebBrowse/material/files/group/2/20181119-05teigen.pdf)を参照。
6 2020年7月30日付共同通信「災害の被災者支援金、半壊も対象 知事会要望受け政府検討」はじめ、各社が報じている。
7 住家の被害認定調査は、法律により事務手続きが定められた自治事務であり、地方公共団体が実施主体である。「罹災証明書の交付」として、災害対策基本法第90条の2に定められている。被害認定調査について理解を深めたい場合は、内閣府公開の映像教材(地震編:http://wwwc.cao.go.jp/lib_012/jyuka_higaininteichousa.html
水害編:http://wwwc.cao.go.jp/lib_012/suigai_master.html)が参考となる。
8 これまでも、新潟県中越地震(平成16年)、新潟県中越沖地震(平成19年)、能登半島沖地震(平成19年)、東日本大震災(平成23年)、関東・東北豪雨(平成27年)、熊本地震(平成28年)、西日本豪雨(平成30年7月豪雨)(平成30年)、令和元年台風災害等(令和元年)と、ほぼ5年おきに発生してきた災害の発生状況や被災者の状況に照らし、被害認定制度は定期的に運用の見直しを行ってきた。
9 適用要件は戸建ての1~2階建てに限定され、土砂災害や、津波、越流、堤防決壊等水流や泥流、瓦礫等の衝突等の外力が作用することによる一定以上の損傷が発生していない場合(衝突等が生じていない場合)のフロー。外力が作用することによる損傷が発生している場合は、第1次調査Aのフローを用いて調査を行う。詳細は、「災害に係る住家の被害認定基準運用指針」(令和2年3月)内閣府(http://www.bousai.go.jp/taisaku/unyou.html)を参照。
10 兵庫県では阪神・淡路大震災の経験等を踏まえ、平成18年に「兵庫県家屋被害認定士制度」を創設し、被害認定調査全体を束ねる「コーディネーター」を養成するための専門研修を毎年実施し、常時育成に取り組んでいる。具体的には、兵庫県ウェブサイト(https://web.pref.hyogo.lg.jp/press/20200203_4661.html)を参照されたい。
公共経営・地域政策部
副主任研究員
国友 美千留
公共経営・地域政策部
主任研究員
中井 浩司

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