はじめに

わが国において総人口の減少や人口の偏在が進む中で、国・地方のあり方について、今後のあるべき姿を検討すべき時期に来ているのではないか。このような問題意識から、当社はこのたび政策研究事業本部（大阪）の研究員を中心に、「副首都／国・地方のあり方研究センター」を設置した。

本稿では、にわかに注目が高まっている副首都構想の概要と、その先に想定される日本全体の統治機構改革の必要性について考察する。

1 副首都構想への注目

2025年10月、高市政権発足に伴う自民党と日本維新の会の連立合意の中に、「副首都構想を伴う統治機構改革」という項目が盛り込まれたことにより、「副首都構想」への注目がにわかに高まった。副首都とはどのような機能を備えるものなのか、それによってどのような効果が見込まれるのか、副首都となる都市をいくつ、どのように定めるのか、など現時点では不透明な点も多い。

副首都構想自体は、2016年4月には大阪府と大阪市が共同で副首都推進局を設置し、何度も有識者を交えた会合が重ねられ、検討が進められてきている。副首都構想とはいったいどのようなものか、まずはこれまで大阪府市が積み重ねてきた議論の記録［¹］をもとに整理してみたい。

2 副首都の必要性の根拠

大阪府市の検討において、副首都が必要だとする根拠は概ね以下の2点に集約される。

（1）災害リスクの分散

第一に挙げられるのは災害リスクの分散である。首都圏直下型地震や富士山噴火の降灰に伴う影響は甚大で、これらの災害が発生してしまうと、現状東京が一手に引き受けている首都機能が麻痺し、日本全体の経済・社会に深刻な影響を与えてしまうというものである。そのためにも、災害による同時被災の可能性が小さい地域に、大災害が発生する前にあらかじめ副首都を指定して、非常時において首都のバックアップ機能が果たせるように準備しておく必要がある、というものである。

（2）経済発展

もう一点は、首都を抱える東京に集中している投資を複数の地域中枢都市に分散させ、潜在成長率を高めようという考え方である。

大阪府市が国勢調査と県民経済計算とをもとに作成した資料によれば、東京都の国内人口シェアは1995年を転換点として反転し、上昇が続いている一方で、国内総生産に対する東京都の域内総生産のシェアは、バブル期を中心に大きく上昇したが、1995年以降はその上昇が緩やかになっているとしている。また、東京都は人口当たり域内総生産が突出しているものの、人口当たりの伸び率は2009年以降2021年まで、相対的に低くなっているとしている。東京都には、人口総数のみならず、21世紀の成長産業と言える情報通信業や金融・保険業、学術研究・専門技術サービス業の就業者数の集中が進んでいったが、主要国と比較して、その集中度の割には高い付加価値を出せていないとしている。すなわち、東京における圧倒的な就業者の集積が、生産性に十分反映されているとは言い難いと述べている。

これに関連して、「東京は日本の成長エンジンという主張もあるが、様々なトリクルダウン（波及効果）による日本全体の成長はみられない。むしろ、過度な人口集中が東京の生産性上昇率を下げる効果を生じさせていると考えられる。」という有識者の意見が紹介されている。

そして、東京に集中している行政投資を、東京以外の伸びしろのある都市に振り向ける方が、日本全体の経済活性化につながり、それにより東京の過密が緩和されることで、東京に暮らす人々のウェルビーイングの向上にもつながるのではないか、という指摘もなされている。

3 副首都から広域行政改革、国と地方のあり方の改革への展開

上記のように副首都設置を、災害の多い日本における首都機能のバックアップと、東京以外の主要都市への行政投資の展開による日本全体の経済成長の促進という観点から主張している大阪府市であるが、その受け皿となる行政機構についても改革の構想を披露している。それは、世界における都市間競争の激化を見据えた、都市圏を単位とする広域行政機関を設置するという案である。

具体的には、大阪市内への通勤率を基準にした大阪府域を越える都市圏の範囲に新たな広域行政機関を設定し、産業政策、まちづくり政策、インフラ政策、交通政策に関する企画・調整、計画策定権を持たせようというものである。この区域における構成団体（基礎自治体としての市町村）は、関連する事務権限を、広域行政機関に移譲するとされている。このような機関は、イギリスにおけるGLA（グレーター・ロンドン・オーソリティ）をはじめ、フランス・ドイツなど欧州諸国に類似例があるほか、枠組みとしてはわが国で既に展開されている連携中枢都市圏［²］に近いとしている。連携中枢都市圏と異なるのは、構成団体となる基礎自治体だけでなく、国の地方支分部局に対しても、関連する権限及び財源を広域行政機関に移譲するとしていることである。

大阪府市では、既に広域自治体である大阪府と、基礎自治体でありながら政令指定都市として都市計画や産業政策において府県並みの権限を持つ大阪市が、都市計画、産業政策、観光政策の各分野において、それぞれ大阪都市計画局（2021年）、大阪産業局（2019年）、大阪観光局（2013年）等［³］を設置し、大阪府と大阪市の「二重行政の解消」を目的とする組織の一体化を図ってきた。これらの動きは基本的に、基礎自治体である大阪市が有してきた事務権限を広域自治体である大阪府に統合していく流れの中で捉えることができる。その最終形態が大阪市を分割して特別区に再編する、いわゆる「大阪都構想」だと言えるだろう［⁴］。日本維新の会が副首都の要件として特別区の設置を求める理由が、副首都となる都市圏を広域的かつ総合的に企画・調整、計画策定する機能を備えるべきだと考えていることにあるとすれば、無関係だという指摘も多い「副首都構想」と「大阪都構想」とのつながりも理解できなくはない。

ただ、この広域行政機関の構想を大阪都市圏において実現させようとすると、兵庫県南東部や奈良県北西部の基礎自治体が構成団体となり、兵庫県や奈良県との調整が必要になる。また、大阪都市圏は、東は滋賀県の一部まで広がる京都都市圏、西は神戸都市圏と地続きで連坦しており、ひと続きの都市圏を一体的に企画・調整、計画しようとすると、近畿地方における府県と政令市のあり方［⁵］について、根本的な見直しが求められることになる。もしこれを実現させようとするならば、基礎自治体や都道府県のあり方、国と地方のあり方を大きく変革する取組となる。検討の価値は十分にあるものの、政治的にも行政的にも膨大なエネルギーを必要とするだろう。

4 副首都構想実現に向けた課題と展望

これまで、大阪府市が実施してきた検討の中身を紹介しながら、副首都構想の背景や、そこから発展する広域行政や国と地方のあり方の変革につながる考え方を読み解いてきた。府市の構想は、副首都設置の必要性からそれに伴う政令市や広域行政機関の改革等、一貫した考え方がうかがえるものの、個別ながら重要ないくつかの事柄において、論拠や具体性が十分でない部分もある。

防災面では、大阪も東京と同様に、南海トラフ巨大地震の影響が懸念されており、発生した場合同時に被災する可能性がある。とすれば副首都を大阪一カ所のみとするのは防災上のバックアップとしては不十分だろう。経済面における東京一極集中が成長率の低迷を招いているという主張に対しては様々な角度から反論が予想されるし、自由な経済・社会活動の中で政策的に企業や人の移動を促すのは容易ではない。

また、先述のように国政政党としての日本維新の会は受け皿となる都市に特別区の設置を求めている。しかし大都市制度に関しては特別市をはじめ様々な選択肢があることは大阪府市のこれまでの検討会における資料にも明記されている。また府市が検討している広域行政機関のあり方として、比較的近い枠組みとしている連携中枢都市圏については、北九州市や岡山市といった政令市が中心となっているところもあり、政令市を中核とした広域行政機関というのも理論的に成り立ちうる。そのため、例えば名古屋市や福岡市のような政令市について、分割して特別区に移行しないと副首都の要件を満たさない、とするのはいささか無理がある。副首都構想は、「唯一大阪ありき」で考えるのではなく、大阪はもちろんのこと、各地の中核的な都市を見据えながら、国と地方のあり方全体を検討すべきであろう。

明治維新において、中央集権を志向した廃藩置県を経て都道府県がほぼ現在の形になって130年余りが経過している。その間、わが国の人口は敗戦後の一時期を除いてほぼ一貫して増加を続けていたが、人口増が止まり減少局面に入って10年以上が経過している。一方で人口は三大都市圏、とりわけ東京圏への集中が続いており、この間並行して国全体の経済成長の低迷と格差拡大が進んでいる。社会経済活動の基盤となる国・地方の統治機構のあり方を根本から考え直すべき時に来ていると言えるのではないか。その意味で、「副首都構想」が人口減少と低成長の時代に即した統治機構のあり方について、各方面で議論が盛んになる契機となることを期待したいし、当社としても研究を深めていきたい。

［ 1 ］参照した主要資料は以下の通り
大阪府・大阪市副首都推進局「これまでの「国への働きかけに向けた副首都化を後押しする仕組みづくりに関する意見交換会」の議論の概要」2025年3月
https://www.pref.osaka.lg.jp/documents/13085/koremadenogiron10made.pdf
大阪府・大阪市副首都推進局「大都市における行政課題への対応【大阪の取組について】」総務省持続可能な地方行財政のあり方に関する研究会大都市における行政課題に対応するワーキンググループ第3回資料 2025年2月
https://www.soumu.go.jp/main_content/000992551.pdf
［ 2 ］連携中枢都市圏とは、地域において、相当の規模と中核性を備える圏域の中心都市が近隣の市町村と連携し、活力ある社会経済を維持するための拠点を形成する政策であり、2025年4月時点で38か所ある。
［ 3 ］大阪都市計画局については府庁、市役所における組織の共同設置。大阪産業局と大阪観光局については関連する分野の財団法人を一つの公益財団法人として統合している。組織の共同設置については他に大阪港湾局（2020年）、万博推進局等がある。また、地方衛生研究所を統合して地方独立行政法人化（大阪健康安全基盤研究所2017年）したり、大阪府立大学と大阪市立大学の大学法人を統合（2019年）し、最終的に大阪公立大学として大学自体を統合（2022年）したりといった取組を実施している。
［ 4 ］ご承知の通り、この「大阪都構想」については2015年、2020年における2度の住民投票で僅差ながら反対多数となり実現していない。
［ 5 ］府県と政令市との関係性については、大阪のように政令市である大阪市を特別区に分割して広域的な機能を府に集約しようとする考え方とは反対に、政令市を「特別市」として府県から完全に独立させるという考え方も以前から提唱されており、近年では神奈川県川崎市が特別市をめざすとして調査研究が行われている。

副首都構想の議論は日本の統治機構改革の端緒となるか

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