アゼルバイジャンの首都・バクーで開催された国連気候変動枠組条約（United Nations Framework Convention on Climate Change : UNFCCC）第29回締約国会議（COP29）は、閉会予定時間を大幅に超過した後、2035年までに少なくとも年間3,000億ドルの気候資金を途上国に提供する決定等を採択して閉幕した。翌日の朝刊一面でこの「3,000億ドル」という数字を目にした方も多かっただろう。しかしここでひとつの疑問が浮かんだのではないか。COPが気候変動対策を国際的に議論する場であるとすれば、肝心の温室効果ガスの排出削減に関する議論はどうなったのかと。

そこで本稿では、COP29における温室効果ガスの排出削減（緩和）に関する議題の交渉結果を総括しておきたい。

1.　1.5℃目標の達成に向けた課題

COP29での緩和関連議題の結果について述べる前に、議題の背景と最近のCOPにおける交渉経緯について触れておきたい。

気候変動の抑制を目的として2015年のCOP21で採択されたパリ協定では、温室効果ガス排出量の削減に向けて、各国が自ら排出削減目標を設定する仕組みとなっている。この各国の目標が「国が決定する貢献（Nationally Determined Contribution : NDC）」と呼ばれるものである。パリ協定および2021年のCOP26（英国・グラスゴー）で採択されたグラスゴー気候合意では、産業革命前と比較して今世紀末までの気温上昇を1.5℃に抑えるという目標を定めているが、各国がその長期気温目標の達成にどう貢献していくのか、すなわち各国がどの程度温室効果ガス排出量を削減していくのかといった具体的道筋は各国の判断に委ねられている。各国の排出削減目標をトップダウン的に設定していた京都議定書（1997年採択）と異なり、ボトムアップ的に排出削減目標を設定するメカニズムを採用しているのがパリ協定の大きな特徴であり、途上国を含む全ての国が参加する統一の枠組みに合意することができた要因のひとつでもある。

一方で、各国の2030年NDC（2030年の排出削減目標）が完全に達成されたとしても、1.5℃目標に到達しないことも明らかとなっている。UNFCCC事務局による最新の推計［¹］によれば、現行のNDCでは今世紀末までに2.1～2.8℃上昇する予測となっており、1.5℃の達成には程遠い。NDCの自国決定性という特徴を担保しつつ、いかに各国の排出削減目標を底上げし、その確実な達成に向けた排出削減の取り組みを国際的に強化していくかが大きな課題となっている。

2.　1.5℃目標とのギャップを埋めるための交渉と取り組み

このような状況を踏まえ、COP26において、世界全体の緩和行動を強化するため、「この重要な10年における緩和野心と実施強化のための作業計画（緩和作業計画：MWP）」の設立が決定された。翌年のCOP27（エジプト・シャルムエルシェイク）では、MWPの目的や運用方法、アプローチなどが採択されている。

このCOP27におけるMWPに関する交渉では、より高い国別削減目標の設定招請や、グローバルなセクター別目標の設定、各国における緩和政策・対策の強化等を可能とするような枠組みの構築を求める先進国と、NDCの国家決定性を重視し、新たな目標の設定や各国一律・共通の緩和政策の実施につながるような枠組みを避けようとする途上国との間で激しい議論が続いた。最終的にMWPは「緩和に関する意見交換の場であり、新たな排出削減目標を課すものではない」という趣旨の決定がなされた［²］。

その後、当該決定に基づき、2023年からMWPの下で緩和対策に関する議論を行う「グローバル対話」が開始された。2023年は「公正なエネルギーの移行の加速」、2024年は「都市：建築物および都市システム」がメイントピックに選定され、各2回ずつ各国交渉官や専門家、国際機関等による議論が実施された。各年のグローバル対話の概要はUNFCCC事務局により報告書としてとりまとめられ、公表されている［³］［⁴］。

昨年のCOP28（UAE・ドバイ）では、2023年に開催されたグローバル対話の議論結果やMWPの年間報告書等の成果を踏まえ、どのように世界全体で緩和行動を強化していくかについて議論が展開された。しかし、「グローバル対話はあくまでも意見交換の場であり、何らか新たな行動や目標を課すものではない」という途上国のスタンスは堅く、MWPの議題における決定には、「公正なエネルギーの移行の加速」をテーマとした2023年グローバル対話の結果を受けた緩和行動の強化・促進に関する文言は含まれなかった。

その一方で、COP28では、緩和に限らずパリ協定全体のグローバルな進捗を評価する第1回グローバル・ストックテイク（GST）の成果文書［⁵］（以下、GST決定と記載）が採択され、緩和に関するセクションでは、グローバルな温室効果ガス排出量がパリ協定の気温目標へのパスに沿っていないことに対する重大な懸念や、1.5℃目標の達成に向けて2030年までに2019年比－43%、2035年までに同比－60%の排出削減が必要なことが認識された。また、グローバルな緩和への貢献として、2030年までに再エネ容量を3倍に、省エネの年次改善率を2倍にすることや、対策なし石炭火力のフェーズアウト、エネルギーシステムにおける化石燃料からの移行、非効率な化石燃料補助金の廃止等が各国に呼びかけられるなど、大きな進展が見られた。特に、COPの歴史において初めて化石燃料からの移行に合意したことは画期的だったといえよう。

3.　COP29での緩和に関する論点と成果

上述した背景と経緯を前提として、今回のCOP29における緩和議題（MWP議題）において大きな論点になったのは次の三点である。一つめは、最新の科学的知見を踏まえ、各国のNDCにおける野心の引き上げや緩和努力のさらなる強化に向けた政治的なメッセージを出すかどうか。二つめは、GST決定で新たに規定された緩和に関するグローバルな取り組みのフォローアップや実施支援を行う仕組みを構築するかどうか。三つめは、グローバル対話の成果を決定文書に盛り込み、各国に関連する緩和行動の実施を促すかどうかである。以下、これら三つの論点について、COP29における議論の状況と結果を順に説明する。

3.1 緩和強化に向けた政治的メッセージ

一点目の緩和強化に向けた政治的メッセージに関しては、MWPに実効性を持たせたい主要先進国や小島嶼国等が、気候変動に関する政府間パネル（Intergovernmental Panel on Climate Change : IPCC）第6次評価報告書やUNFCCC事務局による最新のNDC統合報告書における所見を踏まえ、1.5℃目標の達成に向けた2030年までに2019年比－43%、2035年までに同比－60%排出削減の必要性など、最新の科学的知見に基づくメッセージを決定文書に含めるべき旨を主張した。また、2025年2月が提出期限となっている次期NDC（2035年排出削減目標）について、GST決定において、1.5℃目標に整合し、全てのセクター・ガスを含む野心的な国全体の排出削減目標の策定が推奨されたところ、さらに一歩踏み込み、排出絶対量の目標設定［⁶］や、先述したGST決定における緩和の要素を次期NDCに統合すべき旨主張した。これに対し、同志途上国（中国・インド等）やアラブグループ（サウジアラビア等）は、これら緩和に関する政治的論点はMWPの議題のマンデート外であり、当該議題下で扱うべきではないとして強く反対した。

MWPにおける会期途中のドラフト文書［⁷］では、より一層の緩和努力を進めるべきとする主要先進国・小島嶼国等の意見を踏まえ、GST決定で規定されたエネルギーシステムにおける化石燃料からの移行、再エネ容量・省エネ年次改善率等のグローバル目標が改めて記載されるとともに、対策を講じていない石炭火力のフェーズアウトや石炭火力の新設禁止、化石燃料補助金のフェーズアウトなど、GST決定よりも一歩踏み込んだ緩和対策に対する要請もオプションとして含まれていた。しかし、これら緩和に関する政治的論点はMWPのマンデート外という途上国の反発は強く、結果的に本論点は「GSTの成果の実施に関するUAE対話」という別の議題において扱われることになった［⁸］。

3.2 GST成果のフォローアップ

二点目に関しては、GST決定のパラグラフ186において、「関連する作業計画および構成組織に対し、それぞれのマンデートに沿って、将来の作業計画に第1回GSTの関連成果を統合するよう招請」されていることを踏まえ［⁹］、緩和に関連する作業計画であるMWPにGSTの緩和成果のフォローアップを盛り込むべきと主張した主要先進国・小島嶼国等と、COP27決定で既に規定されているMWPのマンデートに従い、GSTの成果のフォローアップは扱うべきでないとする同志途上国・アラブグループ等という、一点目と同様の対立構造となった。この論点についても議論は平行線を辿り、一点目と同様に、MWPの議題ではなくUAE対話に関する議題で扱われることとなった。

これら二つの論点を扱うこととなったUAE対話に関する議題では、GST決定においてUAE対話の設立に関するパラグラフが「資金」セクションの下に記載されていたことから、COP29の開幕当初から、UAE対話の対象範囲を資金に特化すべきとする同志途上国・アラブグループ・アフリカグループと、資金だけでなく緩和などの他の要素も含むGSTの成果全般を対象とすべきとする主要先進国・小島嶼国・後発開発途上国等との間の対立が続いていた。11月21日時点での議長テキスト［¹⁰］では、GST決定のフォローアップについて、資金特化型からGST決定の要素を包括的に扱う全般型まで、各国・交渉グループの意見を包括する四つのオプションが含まれていた。また、緩和に関しては、1.5℃目標の達成に向けた排出削減の必要性や、GST決定で示されたグローバルな緩和努力への貢献呼びかけの想起、第1回GSTの成果を踏まえたNDC策定の推奨等が盛り込まれた（ただし、上述した会期途中のMWPドラフト文書に含まれていた、GST決定よりも一歩踏み込んだ緩和対策に対する要請は含まれず）。本議長テキストに対する意見集約のために開催された全体会合を経て、翌11月22日に公開された議長テキスト［¹¹］では、緩和に関してより強い文言を求めた国やグループの意見を踏まえ、2030年までに電力セクターにおけるグローバルなエネルギー貯蔵能力を1,500GWに高めることや、2030年までに2,500万km、2040年までに追加で6,500万kmの送電線を追加・改修することを含む、GST決定におけるグローバルな緩和努力の実施が必要なことを強調するオプションが加わった。さらに、GST決定における緩和要素の実施に向けた進捗に関する年次報告書の作成をUNFCCC事務局に要請するパラグラフも追加された。

しかし、COP最終会合前に公表された最終案［¹²］では、途上国からの反対意見に配慮し、上述の緩和に関する追加的要素や、GST決定における緩和要素の実施に向けた進捗報告書の作成等は全て削除された。GST決定のフォローアップについては、緩和も対象とする文言が残ったものの、UAE対話の開催が2026年までの時限的なものとなり、11月21日版には含まれていたUAE対話の概要報告書作成やその成果のCMA（パリ協定締約国会合）会合での検討も削除された。この最終案を主要先進国・小島嶼国等が受け入れず、UAE対話はCOP30での合意を目指して議論を継続することとなったため、これら二つの論点に関しては成果なしという結末となった。

3.3 グローバル対話から得られた主要な所見等の取り扱い

三点目については、2024年にMWPの下で「都市：建築物と都市システム」をテーマに開催されたグローバル対話から得られた主要な所見や機会、障壁、実施可能な解決策等の情報を、決定文書でどのように扱っていくかが論点となった。主要先進国は、2024年年次報告書に記載された主要な所見を各国における緩和対策実施の際に考慮するよう推奨する文言を含めようとしたが、途上国は、MWPは単に意見や情報を交換する場であるという従来の主張を崩さず、これに強く反対した。最終的には、双方の主張に配慮した形で、図表1に示した五つの所見に留意するとともに、これらへの対処は自主的なもので、国内状況や国際協力、途上国への資金・技術・能力開発支援の動員に照らした各国独自の行動により可能となるものとの文言で決着した［¹³］。

【図表1】CMA6決定に盛り込まれた2024年グローバル対話（都市：建築物と都市システム）からの所見・機会・障壁・実施可能な解決策

CMA6決定に盛り込まれた2024年グローバル対話（都市：建築物と都市システム）からの所見・機会・障壁・実施可能な解決策

出所：Decision -/CMA.6, Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme
（※原稿執筆時点でDecision番号未定）

4.　COP30に向けて

COP29のババエフ議長（アゼルバイジャン）は会期中、「COP29は緩和について沈黙することはできず、沈黙するつもりもない」と述べていた［¹⁴］が、上記三点の交渉結果を総括すると、今回のCOP29において、各国における温室効果ガスの排出削減を加速させるような実質的な成果は得られなかったと言って良い。アゼルバイジャンは輸出の約9割を石油やガスに依存する国であり、COP29でアリエフ大統領が石油やガスを「神からの贈り物」と称して物議を醸すなど［¹⁵］、緩和対策の強化に対して後ろ向きな姿勢が垣間見える場面もあった。議長国アゼルバイジャンは、気候資金の新規合同数値目標の合意に向けて難しい舵取りを担う中、同じく鋭く意見が対立していた緩和について、各国間の困難な意見調整に最大限尽力する余力や確固たる意思がなかったのかもしれない。

トランプ大統領の再選により米国の気候変動政策が不透明となった状況で、COP28で合意された化石燃料からの移行といった政治的機運を維持できなかった損失は大きい。次期NDCの提出期限が2025年2月に迫る中、各国の目標設定に与える負の影響も考えられる。2035年排出削減目標については、英国がCOP29期間中に1990年比81%減という野心的な目標を発表した［¹⁶］。COP30の議長国であるブラジルは2035年NDCを既に提出しており、2005年比59～67%削減とする目標を設定した［¹⁷］。日本では、2013年度比60%削減という案を軸に検討が進んでいる。このように各国が2025年に提出するNDCでは現状よりも削減幅が深掘りされるものと考えられるが、それでもIPCCにおける1.5℃シナリオには到達できない可能性が高い。そのような状況となった場合、来年のCOP30（ブラジル・ベレン）で緩和に関してどのような議論が求められ、どのような結論に至るのか。COP30議長国であるブラジルの手腕に期待したい。

※　本稿は、環境省「令和6年度パリ協定等に関する国際交渉支援等業務」の成果に基づいて執筆した。

（参考文献）
International Institute for Sustainable Development (IISD), Summary of the 2024 Baku Climate Change Conference: 11-22 November 2024 (2024),
<https://enb.iisd.org/baku-un-climate-change-conference-cop29-summary> 最終確認日：2024年12月12日
Carbon Brief, COP29: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku (2024),
<https://www.carbonbrief.org/cop29-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-baku/> 最終確認日：2024年12月12日
Third World Network (TWN), BAKU CLIMATE NEWS UPDATE, Mitigation work programme should not be vehicle to impose national targets (2024)
<https://twn.my/title2/climate/news/Baku01/TWN%20update%204.pdf> 最終確認日：2024年12月12日

COP29における緩和（温室効果ガス排出削減）の成果

執筆者

関連レポート・コラム

お問い合わせはこちら

テーマ・タグから見つける

テーマ

タグ